期盼一個國家公園運動

回衝撞集第二期

期盼一個國家公園運動

林益仁 世新大學社會發展研究所助理教授

在台灣,有關國家公園的制定與規劃,國家運作的力量向來強勢 ( 黃躍雯, 2000) ,目前已經設立的六座國家公園,從規劃到執行面幾乎都是學界與官僚所主導,很少有民間參與的空間。近來,馬告國家公園的籌議是個特例,不同之處在於,倡議這個國家公園的發端,很清楚的是民間針對台灣山林保育諸般問題所發起的社會運動。更重要的是,它的意義並不是著眼在設立「一個」國家公園而已,而是針對國家公園背後的價值觀所進行的反省動作。從環境哲學的角度來看,這是人與自然如何和諧相處的基本命題。因此,與其說設立一個國家公園,不如說是針對國家公園制度精神的社會改造運動。馬告國家公園的相關論辯或可成為新一波帶有深厚民主意涵的國家公園運動。本文將從這個角度來進行思考。

馬告國家公園的爭議由來已久,目前懸而未定的關鍵,表面上看起來似乎是原住民社群內意見無法統合,以及對國家信任度不足的問題,然而,更深層地來看卻是涉及設立國家公園背後不同價值理念與社會力的拉扯與轉型。過去,在台灣從來沒有一個國家公園的設立是經過如此多的街頭運動、說明會、公聽會、以及媒體辯論,而至今仍生死未卜!曾經醞釀多時卻胎死腹中的國家公園,如蘭嶼國家公園與能丹國家公園,是在原住民的激烈抗爭之下,短時間內就宣告失敗,至於其它的國家公園在成立之初,不但很少聽到抗爭的聲浪,連籌備過程的討論也鮮為社會大眾所知。那麼,為什麼馬告國家公園的成立過程會引發如此多的社會討論,其中的來龍去脈為何?是怎樣的社會變遷所導致?更重要的是,馬告國家公園設立的背後,突顯了怎樣不同的環境價值觀?這是本文主要探討的重點。此外,本文首先將以美國國家公園體系的發展為例,來說明國家公園背後的價值理念基本上乃隨著社會變遷的因素而有所更迭,並不是一組放諸四海皆準的保育原則,而反倒是人們對「自然」與「文化」不斷地對話的多元並呈價值體系。在這個基礎上,筆者認為要透視馬告國家公園爭議當中突顯出的社會意義,價值理念與社會變遷之間的關聯是不可忽視的一環。

環境價值理念的轉變與社會型態的變遷很難脫離干係 (Worster, 1994; Grove, 1995; Hannigan, 1995) ,因此環境意識形成的討論很難一蓋而論,而必須參考該環境意識所依賴發展的特定社會脈絡。這個道理說起來簡單,問題是政府當局與學界往往很少做此思考,回顧台灣自然保育與環境保護的道路,早期最常聽到的就是「跟上國際保育的潮流與標準」之類的話,無獨有偶地,學界努力引介的正是這些看似放諸四海皆準的國際保育原則與做法,似乎「國際」就代表一個普世通行的準則,而絲毫不去考慮這些準則背後允其產生的社會脈絡與形成的衝突過程。然而,從環境主義的流派分歧與國際上南北陣營 ( 即,發展中國家與已發展國家 ) 的政治爭議層出不斷的現象來斷言 (Pepper, 1996) ,我們很難相信有一套普世通行的環境價值觀存在。比較正確的說法應該是,有一些主流的環境價值觀存在,但是同時必須注意世界各角落的確存在著許多不同的環境價值體系,這些體系跟該社會的民眾生活文化有著密切的關聯性。至於,所謂主流的環境價值觀,隨著全球化的腳步日益加速,世界各地彼此的聯繫更加緊密,比以前可能有著更大的影響力。然而,主流的環境價值觀並不代表是正確的價值觀,比較重要的是這些價值觀是如何形成,且如何影響當地社會的。以下我將從美國國家公園價值理念的轉變,來說明環境價值觀的歷史動態。

一、流變中的美國國家公園體系
近年來,在台灣的自然保護區制度的檢討中,經常都會提到美國國家公園的管理制度傾向於排除式 (exclusive) 的管理模式 ( 太魯閣國家公園, 2001) ,並且將美國第一個國家公園黃石公園指涉為「無人公園」,意味著國家公園的管理由於過度偏向野生物與自然景觀的保育,而忽略了對當地居民參與的重視,以及社會、人文以及經濟面向的關注。這樣的批評當然有其正當的一面,但是衡諸美國國家公園體系形成的歷史,這樣的看法又似乎太過簡單,主要是因為整個體系的形成過程,正如地理學者 Benton and Short (1999: 171) 所言,不僅見證了「美國長遠且複雜的歷史」,同時也突顯了其中深受政治、經濟、社會、以及技術力量牽制的國家公園意識型態,其背後是「充滿爭辯、多元以及衝突的歷史過程」。簡單來說,美國的國家公園體系與價值觀的形成,並不是一句「無人公園」的模式可以輕言帶過的。以下,我將簡單介紹這個體系形成的歷史以及衍生出的多元環境價值觀。

自然與文化,這兩個名詞常被認為是兩個對立的概念。同樣地,在美國的國家公園體系發展的開始,企圖去保護所謂「自然」、「荒野」的景觀,是被用來跟歐洲母國的「文化」景觀一爭高下的重要元素。然而有趣的是,隨著歷史的更迭,國家公園的系統容納了越來越多所謂「文化」的元素,甚至在總量上,被認為是「文化的」公園還超過「自然的」公園,請參看表一。事實上,自然跟文化是語言學上最為複雜的兩個語彙,環境學者認為兩者存在著一種辯證的關係,很難一分為二,美國國家公園體系發展歷史中的四個重要階段,便是一個鮮明的例子:分別是 1. 空間的保存與國家認同; 2. 神聖地方與歷史記憶; 3. 公園管理處與羅斯福新政; 4. 都市公園與大眾需求。

表一 美國國家公園體系的分類表

數目 國家公園系統的類別
51 國家公園
23 國家戰役 / 軍事公園
4 國家戰役 / 軍事點
32 國家歷史公園
71 國家歷史點
76 國家史蹟區
26 國家紀念區
13 國家保留區
9 國家野生與景觀河道
7 國家河川
18 國家風景區
14 國家海岸與湖岸
3 國家景觀步道
1 國際歷史點
4 國家景觀步道
11 其它 ( 包括國家首都公園等 )
363 總和

採自 Benton and Short (1999: 157) “Environmental Discourse and Practice”

• 空間的保存與國家認同
大約是在十九世紀末的美國,由於西部的逐步開發與工業化,引發了當時帶有濃厚浪漫主義與超驗主義色彩的知識精英心生憂懼,他們以尼加拉瓜瀑布過度的商業化為例,呼籲當時的社會正視「自然奇觀」被毫無節制地利用或甚至破壞的事實,於是展開了一連串的社會運動,且在 John Muir 以及 Gifford Pinchot 以及其它環保人士的努力不懈下,促成了美國國家公園的發軔,黃石公園與優勝美地國家公園於是分別成立。我們了解,美國國家公園的出現與背後的價值理念,有它的社會發展背景,除了工業化的因素造成部份美國知識分子的憂慮,歷史學者 Alfred Runte (1987) 更指出美國國家公園的設立與一個年輕民主國家的國家認同有著密切的關聯性。比起歐洲雄偉的大教堂與無數的文化遺產,年輕如美國顯然僅能瞠呼其後,大嘆不如,然而美國人卻不以此為不足,反而在豐富的自然奇景上找到了足以象徵美國人國家認同的元素。從 John Muir 的詩集中,我們可以充分地感受到這種情懷,例如他提到了落磯山脈上的高聳參天的巨木,儼然最適合崇敬上帝的野地教堂。這是美國土地上相當獨特,足以跟地狹人稠的歐洲母國彼此區別的特色,也因此成為建構美國國家認同的最佳題材。國家公園立刻成為美國可貲美歐洲皇室頭上所穿戴「皇冠珠寶」的貴重寶貝,浪漫主義精神所突顯的「超越感」 (sublime) 也在此表露無疑。整體來說,在這個國家公園的草創時期,透過空間的保存來落實某些知識精英的價值理念,諸如浪漫主義以及超驗主義對自然的想像 ( 如荒野與超越感等 ) ,這個部分同時又勾喚起新大陸的美國國家認同,因此獲得了社會的支持,這整個過程無非是美國國家公園制度發跡的重要特徵。

• 神聖地方與歷史記憶
接下來的國家公園價值觀轉移與美國的社會變遷一樣有著密切的關係。約在 1890 年,美國國會通過設立兩個國家戰役紀念區,奇卡摩家 (Chickamauga ,位於喬治亞州 ) 以及恰塔努家 (Chattanooga ,位於田納西州 ) ,為的是紀念在南北戰爭中令人敬佩的軍隊。南北戰爭,在美國歷史上具有關鍵性的地位,不只是解放黑奴的偉大情操值得紀念,在無數的戰役中將士用命與犧牲奉獻的精神,都為一個年輕的國家注入了無比的歷史厚度,這些事件都成為後世的美國人反省沉思的素材,從另一個角度來看,內戰的意義不再僅侷限於政治的層面,而是富涵宗教意味的。雖然兩個國家戰役紀念區並未被稱為國家公園,但是藉由對空間的保存,以達到一種對特定時空下產生的文化精神的深刻認識,卻是跟之前設立的黃石公園與優勝美地國家公園的做法有相同的脈絡,在這裡是對神聖空間的保存,而前者則是對自然空間的保存。一為文化,一為自然,有趣的是都是在特定的空間下運作,且是透過有心的社會行動者刻意運作而成就,無怪乎這些後來都納入了國家公園系統。 1906 年美國國會又通過國家紀念物與史蹟法案 (National Monument and Antiquities Act) ,這個立法進一步擴充了國家公園的意義,主要是透過將更多自然或是文化景觀的保護,來表彰美國歷史的精神,因此包括歷史地標、史前與考古遺址都是必須納入的。這也是第一次美國的主流社會考慮將原住民文化列入美國歷史的一部份。在這一個立法精神下,像是在新墨西哥州的恰口文化 (Chaco Culture) 國家歷史公園以及吉拉崖 (Gila Cliff) 遺址,加州的謬爾 (Muir) 森林等,紛紛的成立。這一波國家公園的運動者將空間的保存從自然擴展到文化的視野,意圖將一些具有顯著歷史文化意義,且將能彰顯美國精神與認同的地點挑選出來,而加以保存,這些做法同時也說明在國家公園背後價值理念上自然與文化的對話,仍然繼續持續對話著。

• 公園管理署與羅斯福新政
在二十世紀初期國家公園背後的價值理念雖然有所變革,但是主要的設立標準還是深受浪漫主義與緬懷主義 (Monumentalism) 的影響,因此國家公園的地點多是在崎嶇、壯觀、令人心生敬畏的高山大水等荒野之地。雖然國家公園是根據某些價值理念設立了,但是所有的公園卻都沒有一個管理的單位來妥善管理。一些關心國家公園的知識精英擔心如果沒有一個有效的行政機關,這些國家公園很容易流於政客作秀與玩弄的素材,但是卻無法真正保護珍貴的自然與文化景觀,於是他們在 1915 年透過國會的運作設立了國家公園管理署,要求威爾遜總統將這個機制明文寫入國家公園法之中,在這些行動中一共有 36 個國家公園入列。可惜的是在這些國家公園中,強調文化屬性的公園並沒有被列入,問題是,制度條文中也沒有清楚地指出:怎樣才算是一個國家公園!

一直到三、四○年代,公園管理署才在羅斯福總統新政 (New Deal) 的社會經濟計劃中被大大地改造。其中有稱為「公民保育團」 (Civilian Conservation Corps) 的組織深深地影響了國家公園的命運,他們透過公共設施的建立如道路、鐵路的興建以及住宿的改善,提昇了國家公園的公眾可及性 (public accessibility) ,因此也改變了國家公園在美國人心目中的印象。 1933 年羅斯福總統更進一步將國家紀念區、國家戰役紀念區以及國家墓園轉移到國家公園系統的管理之下,當時的署長 Horace Albright 可說是將這些文化景觀嵌入國家公園系統,而且將擴充國家公園建設,提昇社會能見度相當重要的人物。在這個階段,國家公園總數增至 56 個。 1935 年美國國會又通過歷史地點保存法,將那些能夠彰顯美國認同與精神的歷史地點納入國家公園系統的管理之下,這些舉動無疑又增加了國家公園系統的範圍。

二次戰後,美國躍升為國際強權,經濟的發展、技術的進步、與工業的擴張進一步影響國家公園的定位與功能。因為汽車的普遍化,增加一般大眾對於遙遠山區的可及性,同時也刺激了戶外旅遊的強烈需求,這些社會的變遷加上之前羅斯福總統對於國家供公共設施的著力,促成了國家公園成為社會大眾遊憩的新寵,同時也帶來了新的問題。 1950 年代關心國家公園的人士意識到國家公園的社會功能日益增加,但是相關的管理人力與資源卻相對不足的狀態,呼籲政府必須強化國家公園管理的能力與資源,包括人員的補充、道路的修補、甚至更多的科學研究調查。這些社會情境的改變,再一次改變了國家公園的面貌,明顯地從一種浪漫、荒野的國家精神象徵,往大眾文化的消費與社會服務的面向傾斜,國家公園背後的價值理念也跟著必須調整。

• 都市公園與大眾需求
在二次戰後美國國家公園背後的價值理念已經明顯出現遊憩的需求,跟著而來的則是大眾可及性。 1950 年國會授權一個名為「戶外遊憩資源調查委員會」去研究國家如何提供開放空間與遊憩需求給民眾,國會這麼做的主要理由是為了因應美國國內不斷擴張的都市、高速公路、住宅、商業、以及工業的發展。在三年的研究之後,委員會的報告指出最需要戶外休閒機會的是都會地區,而散步、登山、以及野餐是最受歡迎的戶外活動,因此委員會的結論是都會區附近太少可供民眾休閒遊憩的地點,他們建議國家公園署必須計劃更多的國家遊憩區在都會的周遭。委員會的建議雖然是針對美國政府的政策主張,但是從歷史的角度來看卻是提出了一種國家公園的新價值觀,即是明顯地標誌出工業化社會中民眾的遊憩需求。在此,原先精英的、宗教靈性的、以及國家認同的崇高理念逐漸被大眾的、商業的、以及日常生活需求的價值觀取代,這樣的轉折跟美國戰後的社會變遷有著必然的關係。因此,海岸、湖岸、以及都會公園便應運而生,這是對傳統國家公園體系中強調荒野、不可及的概念的一種挑戰。第一個國家海岸遊憩區是鱈魚角國家海岸區,設立之初也承受了不少被批評為「非傳統國家公園」的非議。然而國家公園署也是在此時刻必須學習如何去照顧到國家公園週遭的社區發展等社會議題。相較於過去設立在遙遠陡峻山區的國家公園,這些都是新的事物。以?魚角位置的特色來看,在園區半天的車程中,便可涵蓋美國三分之一的人口密度來看,這個國家公園體系背後的價值觀似乎是不得不調整的。在此,自然與文化的對話,又因為社會條件的變遷,展開了另一個形式的辯證關係,而重點不再只是先聖、先賢、戰士、原住民,而是普羅大眾。國家公園的價值理念也從神聖的位置,拉扯到世俗的紅塵之中。這樣的變化就是是好還是壞?如果不是從社會的變遷脈落的探討,實在很難有所判斷。

總的來講,美國國家公園體系的變遷並不是一句「無人公園」便可輕易帶過。美國的國家公園體系背後的價值觀,也不是一層不變的,這背後涉及許多的政治角力、理念辯論、以及社會變遷所帶來的影響,因此單從這一點來看,也難有不需要了解發展脈絡,便直取普遍性原則的簡便做法。更重要的是,這些價值觀的轉折通常是透過不同形式的社會行動所導致的,這些行動者有很多是社會批評家如 John Muir 等,也有政治人物如羅斯福總統等,更有社會團體積極的參與,總之美國國家公園體系背後的價值觀可以說是在眾聲喧嘩的吵鬧當中,爭鬥出來的。這個例子也正反映了一個年輕國家的民主價值觀,那麼這樣的經驗又提供了什麼?可以讓我們更深刻地了解馬告的爭議與其社會意義呢?以下我進入馬告爭議發展的社會過程的簡介。

二、森林運動與馬告國家公園
搶救棲蘭原始檜木森林運動,以及之後所衍生的籌設馬告國家公園的爭議是近年來台灣最受注目的自然保育議題。回溯這個運動的由來,是從 1998 年民間保育團體抗議退輔會利用處理枯立倒木的理由,藉機砍伐生立木的事件而起。從一個公部門森林經營的醜聞事件,逐漸發展成保護檜木天然林的環境運動,接著又引發籌設國家公園的爭議,而將原住民族發展與自然資源利用的關聯性捲入進來,歷時超過四年,目前仍在持續的發展當中。整個發展可以說是台灣的環境運動與原住民運動在反水庫運動之後再度出現交集的一次,它所延伸出來的效應也具體地將目前尚且泛泛討論的生態主張,如共管 (co-management) 、原住民生態智慧、在地參與 (local participation) 、以及部落地圖等概念,聚焦在一個可以操作的場域之上。值得注意的是,這個運動的發展由於參與的行動者複雜,同時運動的推動方向由於不同行動者,在不同時空的進出也呈現某些微妙的變化。在本節中,我將主要從運動的歷史進程來交代整個論述的發展。

• 論述的開端:
嚴格來講,馬告(棲蘭)國家公園籌設的爭議必須從台灣森林政策總檢討的社會運動脈絡下,才會有較全面性的了解。馬告國家公園的籌設因為跟原始檜木森林的保護有關,因此,生態學者陳玉峰將此運動界定位為第二波的森林運動。第一波則是發生在 1991 年,一些保育學者以及社運人士抗議農委會林業試驗所違法砍伐原始櫸木而起,當時由於一連串的抗爭與辯論,導致最後農委會做成禁伐天然林的行政命令。而值得注意的正是因為這個行政命令,成為 1998 年保育團體抗議退輔會的主要訴求。 1998 年間,保育人士賴春標先生發現退輔會利用整理棲蘭山枯立倒木為由,砍伐生立木,已然逾越禁伐天然林的行政命令 1,透過媒體的報導因此引發以生態保育聯盟這個集結數十個保育團體的聯盟團體的關切,成立「全國搶救棲蘭檜木林聯盟」,當時生態學者陳玉峰更為文十數篇呼籲社會各界重視台灣原始檜木林的價值,不僅在於經濟層面,而是廣及生態、社會、宗教、甚至國族認同等不同層面的關懷,詳細可參閱台灣生態研究中心編撰之全國搶救棲蘭檜木林運動誌上冊。 1998 年底,保育團體結合學者,透過媒體報導、投書、連署、守夜、遊行、請願的方式,向社會提出保護台灣原始檜木林的訴求,因此在 1999 年六月獲致初步的成功,主管單位農委會宣布暫停枯立倒木處理作業。無意,此舉也激發林業界長期以來森林必須要經營管理為典範的學、業界人士 ( 包括林業試驗所、台大森林系等部份學界人士 ) 的不滿,這股力量結合了暫時挫敗的退輔會管理單位,將以陳玉峰論述為首的保育人士歸類為浪漫的「保存主義者」,枉顧人類社會取之於自然資源的基本物質利益條件,並斥之為泯滅科學研究精神的「激進份子」,無顧枯立倒木的移除正是促進檜木林相更新的重要手段。這股反撲勢力的集結,並且積極地在其它政府單位內尋求抵抗的奧援如農委會,於是從 1998 年起這股力量與陳玉峰等人在不同的學術場合,進行激烈的學理與環境價值的辯論,場面火爆,雙方均無法說服對方。

自此,雙方陣營便分別以「伐林派」與「保存派」彼此相譏。簡單地來講,所謂伐林派的主張延續了台灣傳統的森林經營方式,即以木材的經濟價值作為經營森林的最終判準,因此直言之,永續的經營管理即是在伐林與造林互換之間的技術與經濟考量。另外,在枯立倒木移除所造成的生態衝擊上,他們的關切點也在於是否促成檜木林相的更新,而忽略了非檜木物種的生態位置;另一方面,所謂保存派的主張是針對長期以來森林政策只著眼於經濟開發,而忽略了自然還存在著非經濟性且無法量化的價值,這些價值某些還跟宗教與國族認同有密切的關係。例如,陳玉峰在文章中曾提及,只有走進原始檜木林,始能體會堂堂正正、義薄雲天的台灣人究竟為何感受?因此保存派對枯立倒木的處理,當然不會止於對檜木的關照而已,而是擴及整個檜木林生態系。由此觀之,枯立倒木的移除勢必造成生態影響,而這個影響並不容易在短期間內做成科學評估。這個有關枯立倒木移除對生態系的影響所引發的相關辯論,也曝露出德國社會學者 U. Beck 在風險社會論述中對科學知識所做的批判,也就是在現代化社會中科學本身自我反叛的窘境。

• 設立一個保護檜木林的國家公園
兩邊陣營的對峙,同時也導致了以棲蘭山檜木森林究竟如何處置的不確定性。這種不確定性,因此進一步推促保存派保育人士往設立檜木國家公園或其它形式的生態保護區的思維方向上。另外,廢除退輔會的森林開發處,促使林政能夠統合 ( 目前涉及森林資源管理的至少包括農委會、內政部營建署、以及退輔會等 ) ,也是保存派的重要考量。原本是針對台灣森林管理政策檢討的運動方向,即經濟開發與生態保育觀念的辯論,在此有了第一次的轉折。運動的目標逐漸轉變成是設立一個國家公園,以便能永久保存台灣僅存最完整的檜木原始林。在此,森林政策檢討的重點於是悄悄地轉變成要一個具體的國家公園的訴求,而其中的行動者也在質量上產生了相應的變化。

保存派希望藉由國家公園的計畫,能夠將退輔會管理的棲蘭山林地收納於國家公園的範圍之內,藉此能抵抗「伐林派」隨時的反撲動作。事件發展至此,在保育團體中以發言份量頗有影響力的「棲蘭山國家公園催生聯盟」逐漸從「全國搶救棲蘭檜木林聯盟」這個臨時性的組織取得主導的地位,而生態保育聯盟當中的一些團體也出現逐漸疏離的現象,比較明顯的是荒野保護協會從一個積極參與的角色,退卻到一個較為隱晦的位置。催生聯盟並將此議題帶到琉球的國際環保會議上尋求國外對原始檜木林生態價值的肯定與支持。另一方面,在 1999 年底保育團體與部份學者再度發動大規模的遊行,並向當時的總統候選人陳水扁尋求政見上的支持。此時,「設立棲蘭山國家公園」的運動主軸正式浮上檯面,遊行中的訴求除了設立國家公園之外,另一個呼聲便是要求退輔會交出台灣山林的管理權。以催生聯盟為主的保存派與以退輔會為主的伐林派再度形成兩個明顯的對峙陣營,兩方更各自擁有來自學界與政府機關的支援。另外,伐木派者也積極運作向農委會提出了一個「棲蘭山森林生態系經營管理計畫」,計畫內容以「森林必須要經營」為主軸,意圖以實驗研究的方式恢復枯立倒木的移除工作,此計畫並在 2000 年在農委會內獲得通過,而從 2001 年開始執行。值得注意的是,就在雙方對峙的情況下,在 1999 年大遊行的隊伍中卻出現了微弱的雜音,這些雜音的發聲者為泰雅族的原住民,他們宣稱所謂的棲蘭山,是他們泰雅族人口中的馬告山,他們反對漢人設立國家公園,枉顧他們的傳統文化與生存權利。於是,這些原住民的聲音為整個運動的方向注入了新的變數。

• 與原住民共管的國家公園
2000 年三月的總統大選,陳水扁頗出人意料地當選了中華民國的總統,政權易幟,也為保護檜木林的運動帶來新的發展。主要的原因是來自總統的承諾,答應設立一個保護原始檜木林的國家公園,保育人士期待新政府能夠履行此承諾。因此,新政府也責成研考會與營建署分頭邀請專家學者進行評估與規劃。 2000 年八月這個規劃案舉行一個研究規劃成果的發表會,規劃的內容並未對退輔會所管理的檜木原始林有任何的更動,國家公園的範圍選取很明顯地是在農委會、退輔會以及營建署之間取得一個平衡的位置。換句話說,是在不觸及退輔會營林利益之下,企圖另闢範圍設立一個新的國家公園。同時,這個國家公園的設置也未經與原住民充分溝通的程序。因此,這個由專家學者所規劃的國家公園不僅沒有得到之前保存派的保育人士的支持,更引起泰雅族原住民的反感。有趣的是,這個規劃案竟然間接地促成保存派的保育人士與部份泰雅族原運人士的結盟,思考設立一個與原住民共管的新國家公園模式。於是,在保育人士與這些泰雅族人與新政府積極斡旋之下,在內政部底下由次長李逸洋召集成立「馬告國家公園諮詢委員會」,廣邀原住民、保育團體、政府官員、民意代表以及學者共同商議如何推動這一個國家公園。於是設立一個國家公園的運動主軸,在此又進入一個不同的轉折,即是與原住民共管自然資源的國家公園架構。

2000 年底的耶誕節,部份泰雅族原運人士與生態保育團體經過幾個月的溝通,逐漸化解了之前彼此因對國家公園認知不同而產生的敵對態勢,召開一個記者會,呼籲社會重視棲蘭山(泰雅族稱馬告山)原始檜木林的保育,他們宣稱讓這些具有耶誕針葉樹形的千年神木永存於台灣山林,一定比每年短暫的耶誕樹點燈,以及任何跨年千囍狂歡更加深刻且有意義。更重要的是,創設一個嶄新的,讓原住民能夠與國家具體參與共管的國家公園,則是結合保護檜木林的自然保育以及提振部落產業發展的原住民族重建這兩條路線的重要訴求。這個訴求同時回應了國際「生物多樣性保育」思潮中,重視不同文化的自然觀,同時承認在地住民是自然保育工作落實的關鍵力量。更值得注意的是,這是台灣國家公園的生態保育歷史中,原住民積極參與規劃的首例,當然也是新政府承諾原住民自治的契機之一。

然而,實踐此一千禧願望,並非易事。綜言之,這是一個管理自然資源的主體建構過程,也是有關原住民部落產業發展的重要課題。基本上,它牽涉:到底誰有權管理台灣的山林?怎麼管?以及如何因此而創造出既符合生態原則,又能促進原住民工作機會的可能性?等諸般棘手問題。過去台灣的山林管理全盤由政府主導,政策目標則一貫以發展經濟為導向,因此伐木與山地開發成為主要的活動。這種「唯利是圖」的趨勢一直到近 20 年來,生態保育意識的興起才稍有改變。兩次的森林運動,以及數十個不同類型的生態保護區的設立,見證了這個朝向肯定「生態價值」的改變方向。政策目標轉變了!但是管理模式卻不動如山。從原住民的角度來看,不管是過去國家一味追求經濟發展的山林開發模式,或是當今社會主流價值的生態保育風潮,作為依賴山林甚深的在地原住民而言,都只有被管制的份而已。

國家強力的集權管制、掠奪式的山林開發模式、以及太過強調保存浪漫、原始自然的保育路線,在在都扭曲了在地原住民與「自然」相互依存的關係,而成就了耗竭地力的山地發展與觀光模式。而後者必須毫無自主地依賴平地市場經濟的模式,則種下了目前台灣山地產業發展的困境,未來 WTO 所將帶來的衝擊還在未定之天!正因為如此,國家的山林保育機構與制度(包括林務局、退輔會、以及國家公園機構等)跟原住民的關係,始終是高度緊繃的。 2000 年底,原住民立委蔡中涵與高揚昇所舉辦的「原住民是否贊成馬告國家公園?」的公聽會,正是這種歷史性反抗情結的激化與宣洩。目前,這個馬告國家公園甚至連籌備處都尚未成立,主要正是來自原住民方面的不信任與質疑,雖然已經有一些原住民(包括在地的泰雅族人、原住民立委與原民會官員)參與在諮詢委員會當中,畢竟充分溝通的工作是不可免除的。 事實上,研議中的馬告國家公園所引發的爭議,應該也是一個關係著原住民在地就業與自然資源經營管理的社會運動。在過去台灣的森林資源經營管理歷史中,兩次的森林運動保育人士已經逐漸營造出與原住民朋友對話的空間, 2001 年三月馬告國家公園諮詢委員會更是邀請加拿大歌手馬修連恩與兩位加拿大育空地區來的印地安朋友,來台灣參加「原住民與國家公園國際論壇」。 2002 年加拿大國家公園總署原住民秘書處秘書長 Linda Simon 與加拿大原住民草根工作者 Elmer Derrick 的來訪,也詳細地介紹加拿大第一國族與國家互動的共管機制與經驗,並且擴大了台灣原住民與國家對話的空間。

• 部落地圖與原住民主體性
隨著馬告國家公園的爭議而來,原住民與國家共管自然資源的機制也隨之受到注目。事實上,馬告的爭議就像是打開潘朵拉的黑盒子一般,一開便很難輕易收拾,尤其是在原住民與自然資源經營管理的關係上。然而,從正面的角度來看,馬告的議題確實提供了一個可能的機會,促使國家必須正視原住民與山林的關係。主要的理由有三:

(1).台灣原住民的生活領域,跟目前生態保育工作推展的地區有相當大的重疊性,這些地帶,泛稱「中央山脈保育軸」的地區也是目前台灣生物多樣性最為豐富的地方。這些地區多數已經被劃歸為不同形式的保護區,法令上均不同程度地限制人為的開發使用,如國家公園或是林務局所管轄的生態保護區。問題是,這些地區多數為台灣不同部族原住民的傳統生活領域,必須注意的是這些領域並不只是他們目前的居住地,而是包括祖靈地、獵場等有濃厚社會文化意義的地帶。現代國家主權的觀念在此與原住民對土地的傳統認知有相當大的差距,而這些認知上的差距也反映在山林管理的工作上。

(2).是原住民的生態智慧與山林經營管理的關係。原住民傳統上的生活智慧、社會制度、禁忌傳說在在都提供了現代化生態管理體系的豐富想像。國外的例子指出,這些生活智慧往往為財團所利用,而發展出許多進步的生物技術產品,像是抗癌的藥物等。國內也有學者受到原住民狩獵文化的啟示,而嘗試研發生態經營管理的模式(裴家麒,羅方明, 1996 )。這說明了原住民的生活方式,的確有許多值得現代生態經營管理者學習的面向。然而,這些經驗、知識、制度或甚至價值觀,在某種程度上都可能轉化成具有現代意義的自然保育概念。

• 是執政當局與台灣原住民有關「新夥伴關係」的落實層面。雖然目前有許多都還停留在研議的階段,甚至一些包括「自治」、「共管」等名詞的定義與內涵,都還有待釐清。但是值得注意的是,這些關於原住民與國家關係的討論不管將來是哪一黨執政,顯然已經很難再走回頭路,從這個角度來看它勢必衝擊到目前台灣生態保育涉及到土地制度與自然資源管理的工作。

以上的原因,看起來都像是困局急待突破。然而從馬告的爭議演變到如今有關共管機制的討論,似乎去成立這樣一個「新」的國家公園,背後是有積極的社會運動意義的。它的意義其實不僅止於一個國家公園的設立而已,而是整個國家公園體系背後價值觀的轉移,簡單來講,是如何將當地原住民部落的發展需要,列入國家公園的經營管理範疇當中,使得當地住民自主地擅用自然資源來生活的同時,也能兼顧自然保育的目標。正是在這個脈絡下,部落地圖的呼聲與繪製工作得以浮出檯面。

部落地圖之意含,基本上是以原住民部落為主體來劃地圖的社會過程,故稱部落地圖。

就像原運人士台邦‧撒沙勒所言:

「設立『馬告檜木國家公園』的議題,最近因為各種勢力的介入而趨複雜化。雖然行政院正式公告國家公園範圍的作法,幾乎已經宣告這個由政府與原住民共管的另類國家公園指日可待,然而,地方住民對國家公園的疑慮及動物權團體反對原住民狩獵的堅決態度若無有效化解則未來共管機制的成效堪憂。 … 因此,落實政府歸還原住民自然主權需要的是一個長期的、開放式的民主討論和決策過程。試想,共管機制在台灣的保育經驗和行政歷史裡,完全沒有任何的案例,如果缺乏讓居民甚至官方學習適應的時程,其結果可想而知。個人以為,在政府與民間對共管機制的層級、組成、模式尚未形成共識之前,何不趁此機會讓棲蘭山周邊的原住民部落進行部落地圖繪製的工作?」 ( 台邦‧撒沙勒, 23/1/2001 ,中國時報民意論壇 )

在台邦的想像之下,這個地圖其實不僅是一張標示地形地物的圖紙而已!更重要的是,它是一個可以作為原住民跟一個民主社會架構下的國家進行談判協商的工具。他說:

「部落繪圖和現代地圖最大的差異,在於前者具有草根性和生命力。它以部落耆老的生活經驗和生態智慧為基礎,告誡下一代如何保護環境和自然資源;它可以協助原住民族取得更多土地和環境資源管理的權利,讓部落傳統資源權獲得更多保障。甚至和政府部門協商土地權時,可運用這些文件作為談判的基礎。此外,更重要的是原住民部落的土地資源圖,一旦完成後,就可以應用於自然生態的保護和未來的社區發展計畫。」 ( 台邦‧撒沙勒, 23/1/2001 ,中國時報民意論壇 )

這樣的部落地圖,雖然是嘗試劃出部落的傳統與生活智慧,但卻是一個現代感味道極濃的操作。因為它背後暗示了一個民主的國家體制,以及這個國家用現代化的手段所可能執行的自然資源管理計畫。放在台灣社會變遷的脈落下來考察,這個願望不見得無法實行,但顯然跟國外的部落地圖發展的經驗,如加拿大的第一國族所製作的部落地圖,其社會意涵不見得一樣。畢竟,加拿大跟台灣民主化的程度與內涵是有所不同的。台灣部落地圖的論述不一定與馬告國家公園的推動有必然的關係,但必須注意的是馬告這個議題讓部落地圖的論述在社會上更具能見度。事實上,當馬告的爭議還在爭吵不休之際,馬告國家公園諮詢委員會的討論便論及部落地圖的事。接著,太魯閣國家公園的處長葉世文,於 2001 年八月指示籌辦部落地圖的研討會,為此他還在中國時報的論壇投了兩篇文章,暢談他對部落地圖的看法。在研討會的論文集序中,他說:

「最近幾年,原住民族群要求與政府建立夥伴關係,對於國家公園的管理則訴求管理權,談到與原住民建立共管( co-management )機制 … 談到共管( co-management ),部落地圖是最基本的工作,原住民要求自治,談的是土地的主權、土地管理權與土地使用權, … 原住民利用自然資源的生態智慧以及傳統禁忌與規範,已經維繫長期的生態平衡並建構成一套完整的土地倫理,這些生態智慧與土地哲學要導入國家公園經營計畫中,如何做?就在「參與」,一個形成的制度要推翻並不容易,但可以有修訂的空間,何況國家公園制度的精神在「保育資源供世世代代共享」,這是十分符合社會公益的一種設計,現在談如何將原住民傳統生態智慧加入國家公園經營體系,就如早期引進美國國家公園制度一般,意義相同,都在實踐社會公益與自然保育。」 ( 葉世文, 13-15/8, 部落地圖研習營 )

葉處長的宣稱顯示台灣的社會似乎在改變當中!過去在威權體制之下的國家公園管理單位跟原住民之間的緊張關係,如今好像有了某種轉圜的空間。其實,不僅是國家公園體制,原住民委員會也因為陳總統「新夥伴關係」的原住民政策的需求下,開始推動部落地圖的工作,名為「原住民傳統土地與傳統領域調查研究」。 「部落地圖」應該是一張部落說自己故事的地圖。在現代化的國家體制裡,地圖往往代表著國家行使空間掌控權利的依據。其製作完全掌控在政府相關部門之手,而多半忽略了原住民社會、文化傳統的認知,尤其是原住民對土地的主權與資源使用權。目前有些部落地圖結合了衛星定位系統( GPS )與地理資訊系統( GIS )的數位精準度,加上原住民傳統的知識,而產生出跟國家遂行治理的官方地圖有所不同的地圖,這種方式產生的地圖也被稱為「對抗性地圖」( counter-mapping )。問題是,這樣的地圖似乎必須在原住民有相當的主體性,才具備對抗性。因此,以台灣原住民部落被現代化力量割裂的現實處境而言,這樣的主體性顯然需要相當的時間來凝聚,某種程度的部落組織培力是有需要的。部落地圖的另一個功能正是透過繪圖的過程,促使原住民部落重新來認識與建構人與土地的關係,部落的凝聚力也可由此產生。然而不管怎樣,目前原住民主體性尚未建立,且原住民與政府之間的信任度仍然有待改善之時,當前處理馬告國家公園的爭議,最需要的其實正是部落的草根基層工作,而部落地圖則是適當的工具。

三、結論
從搶救棲蘭檜木林一直到原住民部落地圖的繪製,馬告國家公園所引發的爭議其實正逐漸地讓整個台灣的國家公園體系產生微妙的變化。大體來講,正是所謂「把人找回來」的過程。國家公園的價值觀從一個國家中央控管且強調生態保護與休閒遊憩的價值觀,逐漸轉變成考慮地方參與與發展、重視當地原住民生態智慧與在地管理保護能力的趨勢。這個變化,並非自然形成,而是由於不同的社會行動者在檢討國家公園體系與原住民關係當中,所磨合出來的結果,這當中自然涉及許多包含政府機關、民間保育團體、以及原住民團體的政治角力與背後的價值理念辯論。以一個剛從威權體制轉型至年輕民主社會的台灣而言,這個轉變的經驗顯然是非常寶貴的,但更重要的是光靠理念的宣揚是不夠,馬告的議題當然不是這樣型塑而成。價值理念的形成無法在社會真空的狀態當中進行,美國的國家公園體系的形成,正說明了這一點。它從強調荒野地的浪漫主義思維,一直進展到提供市民優質的休閒環境的概念,這當中也經歷了將近一百多年的時間,在這個過程中,充滿了許多的社會實踐,諸如政治性的談判或是政策的辯論,社會的知識精英、政治人物、公務人員、民間團體等前仆後繼的努力,才創造出如此多元價值的體系。值此世紀之交,馬告的爭議延續至今,毋寧是一件美事,但是如何從激烈的意見衝突當中,尋求出一個協調共識的機制,以及確實落實理念 ( 不管是自然保育或是原住民部落發展 ) 的步驟,其實還在考驗著這個國家公園運動的每個參與者,這也將成為台灣朝向成熟民主社會的重要進程。

參考資料
Benton, L. M. and J. R. Short, 1999, Environmental Discourse and Practice. Oxford:Blackwell.

Grove, R. H. 1995. Green Imperialism . Cambridge: Cambridge University Press.

Hannigan, J. A. 1995. Environmental Sociology: A Social Constructionist Perspective . London: Routledge.

Pepper, D. 1996. Modern Environmentalism: An Introduction . London: Routledge.

Runte, A. 1987. National Park: The American Experience, 2 nd . Lincoln: University of Nebrasca Press.

Worster, D. 1994. Nature’s Economy: A History of Ecological Ideas 2nd ed . Cambridge: Cambridge University Press.

太魯閣國家公園, 2001 ,《把人找回來》,太魯閣國家公園管理處。

黃躍雯, 2001 ,《築夢荒野》,台北:稻鄉出版社。

1這是在 1991 年當時的保育人士陳玉峰與林聖崇等人,因為抗議林試所六龜分所違法處理原始櫸木林,而導致的禁罰天然林的行政命令。

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