經濟角度來看社區大學運動
由經濟角度來看社區大學運動
王卓脩
政治大學經濟學系副教授、台北縣共同學習推廣協會理事長
2003-03-06
社區大學運動在多位學術界與社運界受到推崇的先進領導之下，在過去幾年有很蓬勃的發展，並於短短的時間內成功地攫取了大量公部門資源的投入，在全國各地陸陸續續成就了數十所的社區大學。社區大學既然需要自公部門取得資源，在民主的政治體制下，受到行政部門、民意機關與其他民間部門等的監督也是理所當然的。但在近來的發展中，一些諸如存在於（同縣市內）社區大學間的資源排擠效果、 1對（社區大學運動）參與人士動機的質疑 2等重要的問題逐漸浮上檯面，對於社區大學運動的策略與正當性有很大的挑戰。在面對這些挑戰時，社區大學運動的諸先進們當然也是殫精竭慮地在謀求應對之道，筆者在此僅提出個人的一些膚淺想法來就教於社區大學運動的各方先進與同仁，希望這些管窺之見也能有助於釐清與解決當前社區大學運動所面對的困境。
參與社會運動的主體基本上有兩種身分：一種是運動本身所特別要去關注的對象，在社區大學運動中就是我們的學員、講師與專職的行政人員；另一種則是（可能全職或兼職之）專業社運人士與志工，在社區大學運動中就是目前積極在社區大學運動中運籌帷幄的各方先進與同仁。具有第一種身分的人賦予運動本身的「正當性」，具有第二種身分的人則在運動資源的取得、運動策略的擬定與執行上扮演關鍵性的角色。理想的情況下，運動的主體中最好有一些人是同時具備這兩種的主體身分，這在社區大學運動中，其實是非常普遍、也是非常好的一個現象。
社會運動大致上可以分成兩種。第一種是爭取公民權利的運動，這類運動的目的只在追求特定族群的特定權利， 3只要在立法上承認這些族群所要求之特定權利的話，則運動的目的便達成了。第二種則是爭取公共資源的運動，這類運動通常都是想依其理念來對社會提供特定的服務，為此目的而需要有公共資源的挹注，以便能承擔提供服務的成本，（以政府行政部門為主、但不限於此的）公部門是這些公共資源的最主要來源之一，通常也是最大宗的來源，因此政府是否以實際資源的挹注來支持，對於此等運動之成敗就有著極為關鍵的影響。國內的社運團體，一般說來，其資源都是非常困窘的，因此在實際運作上，多少都得同時具備上述兩類運動的特性，但不同社運團體在這兩種特性上所佔的比重就各有不同。例如，妓權運動、性別人權運動等其第一種特性比重較強而第二種特性比重較弱，社區大學運動則是第一種特性比重較弱而第二種特性比重較強。
國內社區大學的運動團體也可以分成兩個層級。地方性的社大運動團體指的是在各地方實際承辦社區大學的人民團體和其所主辦的社區大學，這些團體直接面對其所要服務的學員與講師、直接與在地的社區來接觸、也直接面對地方政治勢力的衝撞並須尋求因應之道。全國性的社大運動團體在目前只有一個，那就是主要在中央層級的政府中來為社區大學運動之理念來遊說的『社區大學全國促進會』。
社運本身就是一種政治運作，在運籌帷幄時不能不審視其間所可能牽涉到的利益競合的關係，以下就由三個層面來討論。
（一） 社區大學與一般民眾在利益上的競合關係
社區大學運動在相當程度上已經得到一些民眾的支持，以台北縣裡頭經營比較久的社區大學來說，其選課的學員人數都已經達到數百人到千人以上的規模。但這些學員在參與之後，是否在其日常的生活中能真正展現出社區大學運動所標舉的「知識解放」、「社區參與」、「公民社會」等崇高理念，可能還有待檢驗。但這個理想的實踐本來就不是一蹴可及的簡單事情，而且在部分社區大學裡頭其實也已經發展出一些不錯的個案，有機會成為實現這些理想的種子。
對於這些理想的實踐，是許多社區大學運動的先進所執著的、而且也是各社區大學最重要的本務。經過幾年的經營，似乎許多社大都面臨一些共同的困難，其中之一是學術性課程的選課率過低的問題，由於公民社會中所需要的批判精神得要有一些嚴謹的分析與論述能力來作基礎，這個問題所呈現出來的其實是一個更深層的隱憂。面對這個問題，筆者以為可以用「課程內容設計」與「社會衝突展現」等兩個角度來思考。
首先是課程內容設計的問題，由此又可引出師資的問題。沒有人會否認學院中的科層知識之重要性與價值，但如果要放到社區大學運動的場域中來對學員們展現、並引導學員們來學習，則在內容設計與教學方式上都必須要有別於一般大學中的學院式設計與教學。對於來自學院的師資來說，這樣的調整可能是其所陌生的，而且對他們來說調整的機會成本也可能頗為可觀，因此社區大學可能需要去檢視學院師資在社區大學運動上的真實價值，或許其他有更豐富生命經驗與社會接觸的非學院師資會是更值得去連結與合作的對象。以後當社區大學能夠掌握到更豐富的資源時，就可以更針對在地社區的特殊性與學員的背景來要求其專任師資作相應的課程設計與教學。
接著來談社會衝突展現的問題。參與公共事務的動機通常都來自於利益上的衝突和爭取權益的需要，如果能夠對學員展現出其在公共事務上所面對的各項利益衝突、以及這些衝突是如何地影響到他們的日常生活時，相信可以比較有效地引發他們參與公共事務的誘因，並進而提昇他們學習有助於培養嚴謹分析與論述能力的學術性課程。在實際操作上，筆者認為社區大學可以站在比較價值中立的立場，適度地引進國內各方的社運團體到社大來開課，一方面藉由其他社運團體的對外觸角來加深學員對社會的關注程度，另一方面也可以帶出學員們的權利意識。當然在這過程中，需要小心去調解可能存在於學員之間、學員與講師之間、學員與社大所引近來的社運團體之間所可能有的利益衝突、乃至於因此利益衝突而引發的緊張關係。當公民社會的批判精神真實地在學員們的社區參與中展現出來時，社區大學的工作還不能算是成功，因為這時社區大學需要去扮演不同利益間的調和角色，引導社區大學內部有利益衝突的不同群體彼此之間能夠各有妥協，在各有堅持的同時也不忘為未來的合作關係留下一些可以轉圜的空間。民主社會中的批判精神不只是對自己權利與利益的護衛，更還要包括對他人權利與利益的尊重，也正因為人我之間在權利與利益上有所衝突，才有公共參與、協調遊說和妥協讓步的需要。社區大學運動的長遠目標應該要放在這裡。
（二） 社區大學與政府官僚或民意代表在利益上的競合關係
由於掌握著權力與資源，政府官僚與民意代表都是社運團體所必須嚴肅看待的對象，如何在適度依附的同時也不失掉社運路線的自主性與獨立性，就挑戰著所有的社運團體。政治人物既然主導著社運團體所熱切渴望的資源之分配，得罪政治人物當然就不是一個聰明的因應方式。社區大學運動在財務上的這個特性讓其必須極度依賴於各級政府與民意機關的支持，因此這個運動註定要很小心地去營造各方面的政治關係，而這樣的生存需要，有時是與社運的自主性有所衝突的。 4 作者認為比較健康的做法應該是要考慮到政黨輪替與政治人物的起伏，採取「等距離外交」 5 的做法，才能使得社運的目標清楚、並免除社運的工作因政黨或政治人物間的恩怨而受到掣肘，另外放低身段、作球給政治人物 6 的做法可能也是各個社區大學都有必要審慎評估去採行的策略。
在與政府官僚和民意代表的關係上，地方性的社大運動團體與全國性的社大運動團體有著非常大的差異。地方性的社大運動團體必須審慎去經營其所在地方的政治關係，如果因為政治關係的經營不善而導致在社區大學的經營上產生任何困難，鮮明的在地性格也讓位處其他行政區域內的地方性社大運動團體或是全國性社大運動團體都難以插得上手來幫忙；而位處相同行政區域內的地方性社大運動團體，也可能因為彼此之間在公共資源的競爭上有利益衝突的情形，以至於除非是大家都面臨著相同的政治困境，否則想要對方伸出援手也不會是很容易的。換句話說，所有的地方性社大運動團體都必須要有孤軍奮戰的心理準備，雖說在辦學經驗上儘可多方觀摩與合作，但在碰到競爭資源的生死存亡時還得要靠自己了。
（三） 社區大學與其他民間組織（包含其他社運團體）或內部成員在利益上的競合關係
社區大學運動在與其他民間組織（包含其他社運團體）或內部成員在利益上的競合關係之面向上面臨著最大的挑戰，其原因則完全可以說都是錢惹的禍。
如果民眾願意掏腰包來支付學習的費用，那這樣的學習機會其實可以交由市場機能（如各式各樣的補習班）來提供，根本不必須要有個社會運動來推廣，例如電腦課程與英日語課程等，因為一般民眾對於這類課程的學習興趣與願付價格通常都比較高。在這樣的邏輯下，社區大學運動之所以會有其存在的空間，當然就是因為該運動理想下所想要提供給社區居民的課程設計可能不是一般民眾所會感到興趣的或是付得起價格的，因此也就不應當用納稅人的錢來補貼學員在這些市場機制下所可以提供的課程之學習。但憑良心講，這些課程卻是社區大學經營上真正能夠取得盈餘的課程，如果能夠以這方面課程的盈餘來補貼不是很受歡迎、但對於社區大學運動之理念的落實有很大助益的課程之虧損，則適度地開設這類課程倒也無可厚非。但就怕盈餘的誘惑太大，導致開課的重點過度地往這方面課程來傾斜，不但會有與民間補習班爭利的糾紛，也失去了政府補助社區大學的社會意義了。
在政府資源有限的情況下，社區大學運動取得的資源越多，則其他社運團體所能夠分到的資源就越少，尤其在公部門大餅不可能做大的現實條件下，社區大學運動與其他種類的社會運動在彼此關係上的最好態勢就是零和的遊戲，這是所有從事社區大學運動的人士所不得不承認的事實。如何在推展社區大學運動的同時，也能安撫其他社運團體的不滿情緒，就會是所有參與社區大學運動的人士所不能不正視的一個重要課題，筆者在前面討論課程內容設計與社會衝突展現時所提出的結合其他社運團體到社區大學的課程教學與公共參與的建議，或許也不失為是一種可以在利益上連結其他社運團體並爭取其支持的方法。 7 但這還不是當前社區大學運動最急迫的問題，真正急迫的問題其實是來自於社區大學運動的內部。
在國內目前的環境中，幾乎任何的目的都可以利用設立社團法人的方式來完成，也因此在形形色色、各式各樣的社團法人中，可以看到有政黨背景的、有特定（政治）人物背景的、有宗教背景的、有財團背景的、有特殊利益背景的種種不同色彩。也由於在政治上不可能對有興趣參與承辦社區大學的社團法人作選擇性的限制，所以只能對所有有興趣的社團法人一視同仁地來看待，由地方政府根據《政府採購法》來對外公開招標。在短短的三、四年內，國內的社區大學就膨脹到了數十所，同一縣市內的社區大學彼此之間資源排擠問題開始浮現，一些參與其中的理想人士也開始憂心原本大家所堅持的一些理念可能不再受到重視、更擔心過去幾年實踐過程中所發現到理念不易落實的困境是否已經成了一些想要藉由承辦社區大學來撈取好處的利益團體介入的空隙。 8
但如果社區大學運動的理念是值得堅持、而且也是我們爭取公共資源時的合理性之價值基礎，那麼社區大學的這個社群，目前所迫切需要的是一個自我評鑑的機制， 9 透過這樣的機制來避免社區大學的社群中「魚目混珠」（ pooling equilibrium ）好壞不分的現象、最好還能產生「鶴立雞群」（ separating equilibrium ）高下立判的結果。但任何評鑑機制中所必然要觸及的誰來評鑑、評鑑標準 10 為何等等的問題本身就極具高度的政治性，存在於不同社區大學之間的爭議是絕對免不了的，社區大學的社群因此而分裂的可能性也會是很大的。『社區大學全國促進會』在這裡的角色有些尷尬，如果想要成為中央政府與社區大學運動的唯一對口單位，那就不容易在社區大學的自我品質管制工作上有所著力，如果有心來進行社區大學的自我品質管制工作，那就要有心理準備來迎接另一個社區大學全國促進會的出現了。想到這裡，筆者不禁要問，我們對於將來可能會出現的內部分裂有充分的心理準備嗎？
社大運動團體內部的分裂也是個問題，這通常來自於內部核心成員在關於運動方向、社大經營等議題上有難以妥協與整合的歧見。對地方性的社大運動團體來說，這樣的紛爭都完全是各團體內部的問題，任何外人都插不上手，根本之道還是要找志同道合的人來搞運動、並抓住在內部掌權的機制，而且要不時地溝通各自的想法，儘早在歧見出現前就設法調解。至於全國性的社大運動團體，由於其組成必然會包括關心社區大學運動的個人與地方性的社大運動團體，這裡面的政治關係也會更複雜，除了前述因為自我評鑑所可能引發的分裂危機之外，也必須注意到其與地方性社大運動團體間的疏離關係。除非這全國性的社大運動團體確實能夠協助解決其地方性社大運動團體的會員在經營上的一些困難， 11 否則參與全國性社大運動團體只是地方性社大運動團體可有可無的一項舉措，而即使參與了，其最大目的也只是怕自己在更高層級的政治運作上被犧牲罷了！
社會運動就是一種政治運作，社區大學運動當然也不例外。關於當前社區大學的經營困境，來自社區大學社群內部的聲音都還主要是偏重在自省與理念的層次，似乎比較少放在現實政治面上來考量。筆者希望本文能有拋磚引玉之效，讓大家也開始來正視在任何的運動裡頭所必然要去面對的政治操作與利益競合等重要的課題。
1 民國九十一年底台北縣政府對轄內社區大學的補助在縣議會全數遭到刪除，連帶使得教育部的對等補助款也無法取得。類似台北縣這樣的例子在其他縣市也可以看到，派系政治的運作固然是其中的因素之一，但社區大學本身無法有令人滿意的成效可能也是需要自我檢討的。
2 作為社區大學之法源依據的「終身學習法」將籌畫與規範社區大學的主導權交給地方政府，而以台北縣為例，縣政府要求由民間人士組成具「社團法人」地位的協會來承辦社區大學，協會本身一方面是政府補助的對象、另一方面則是社區大學的主辦單位，目前看到的一個有趣現象是：如果協會成立的唯一目的為經營社區大學，則該社區大學的營運似乎比較沒有問題；但如果社區大學只是協會諸多業務中的一項，則很容易發生協會與社區大學在財務上的糾紛。
3 此處所稱的「權利」，指的是法律上有意義的權利，而非社運上隨口說出、沒有法律意義的權利。社運上常被拿出來作口號的工作權、環境權、動物生命權、終身受教權等名詞，其法律意義其實是尚待檢視的，因為其中權利的主體、客體不清，而且公部門在面對這些權利時所須處的位置如何也很模糊。
4 有些人主張可以納入教育部轄下的正式體制內來經營，認為如此可以擺脫財源上的窘境與寄人（社大所在之地方政府與提供校地的中小學）籬下的尷尬。原則上這牽涉到中央與地方政治的問題，只要社區大學的財源不夠充足，那就一定要向中央或地方爭取補助，不論向哪一層級的政府伸手，總是要受到一些相對應的壓力的。公民社會理想的實現需要人民有社區參與的意願與批評時政的勇氣，但如果批評的對象是給錢的單位的話，可能就會有一些投鼠忌器的顧慮了。最好的例子就是我們的中小學了，從來沒聽過有任何中小學老師膽敢有組織地批評教育部，個人偶發式的批評雖然有，但要不是很容易被壓制下來、不然就是根本不受到理會。大學雖然也屬教育部管轄，但每一所大學都是一群社會精英的組成，相較於中小學而言有著極為明顯的階級優勢，更何況許多政府高階政務官（包括教育部本身的政務官）都是來自大學校園、而且這些「學而優則仕」的人還常以大學為仕途結束時之後路，因此大學老師可以有比較高的獨立自主性，但社區大學不可能有這樣的地位。
5 等距離外交的立場其實是『工人立法行動委員會』在約莫十多年前因應國內政黨政治中開始激化起的統獨爭議所提出工運路線上應該要談專業而不談政治（統獨）的立場，作者以為放到社區大學運動中來說，也是很恰當的。
6 在社區大學的各項活動上多多邀請政治人物蒞臨，在檯面上把社區大學的功勞歸給政治人物。類似這樣的做法在其他的社運議題上其實也經常看到，社運團體藉此完成自己的社運目標，政治人物則藉此獲得聲名並累積以後在仕途上或競選時的政治資本。
7 目前已經有不少社區大學實際邀請其他社運團體的優秀成員到社大來擔任師資，但筆者認為還不夠，筆者所希望的是社大的學員能夠與其他社運團體在公共參與上有所結合。
8 對社區大學的實際操作有所認識的人都可以很容易看出在社區大學的經營上確實有許多可以上下其手的地方，關鍵都在學校資源的流向上。這個問題其實也和私立學校的經營一樣，經營目標決定了資源的運用方式，也造就出學校在外界眼中的不同評價。
9 以台北縣為例，縣政府對於轄下的社區大學已經有一個評鑑機制，評鑑結果多少都會影響到縣政府補助金額的大小。
10 評鑑標準所牽涉到的其實應該要遠超過一般所認為的課程設計，它還應該要包涵理念的設定、實踐的策略、當理想與實際產生落差時的反省檢討等。對於目前社區大學運動中所被標舉出來的「知識解放」、「社區參與」、「公民社會」等理念，筆者認為過於抽象而並不適合直接拿到評鑑標準裡頭來，有必要對這些運動理念再作更深入且廣泛的辯證。
